Tomáš Doležal: Rizika a alternativy nové volební legislativy

Únorový nález Ústavního soudu, který zrušil zásadní součásti Zákona o volbách do Parlamentu upravující proces ustavení Poslanecké sněmovny, čímž v tu chvíli fakticky znemožnil převedení výsledků říjnových voleb do dolní parlamentní komory do podoby jejího faktického personálního obsazení, vyvolal mimo jiné až nepřiměřený časový tlak na urychlené přijetí novely tohoto zákona, která by systém voleb do Poslanecké sněmovny učinil opět funkčním. S tím rizikem, že omezený prostor pro zevrubnou parlamentní debatu nad tímto zákonem může generovat některá sporná místa v této novele.

Na hraně ústavnosti a spravedlnosti

Tato sporná místa jsou následující:

Zaprvé jde o mechanismus určení počtu poslanců volených v jednotlivých  volebních krajích,jehož úprava je doslovným přepisem stejného ustanovení volebního zákona (paragraf 48), které bylo nedávným nálezem Ústavním soudem zrušeno jako protiústavní. Hrozí zde tedy hypotetické riziko, že novela může být z tohoto důvodu opět u Ústavního soudu napadena  - včetně varianty  zrušení této její části. To by se zřejmě, z časových důvodů, stalo až po proběhnutí voleb, což by mohlo vést až ke zpochybnění jejich výsledků. A to není příliš radostná vyhlídka.

O co jde? O postup, kterým se na základě celkového počtu hlasů odevzdaných pro politické subjekty překročivší celostátně požadované kvorum pro strany, hnutí či koalice nejprve vypočítá tzv. republikové mandátové číslo a poté se, na základě počtu hlasů odevzdaných v jednotlivých volebních krajích, stanoví počet poslaneckých mandátů, které budou v těchto krajích obsazovány a rozdělovány.

Lépe řečeno, s ohledem na novou podobu způsobu převodů hlasy na poslanecká křesla jde o určení maximálního možného počtu mandátů, které mohou být v jednotlivých krajích přiděleny volebně úspěšným subjektům v tzv. prvním skrutiniu.

To mimo jiné znamená, že se takřka identickým způsobem jako dříve budou opakovat disproporční rozdíly v podílu zastoupení jednotlivých politických subjektů ve  větších a malých volebních krajích –
opět v neprospěch menších a středně velkých stran a hnutí. Bude tak dál docházet k deformacím rovnosti jak volebního práva aktivního (čím menší volební kraj, tím nižší váha hlasů voličů stran malé a střední velikosti), tak pasivního (tam naopak bude dále platit přímá úměra ve smyslu „čím menší volební obvod a menší politický subjekt, tím méně preferenčních hlasů /kroužků/ je třeba  na „poskočení“ do čela příslušné kandidátní listiny). Což byl jeden z hlavních důvodů, proč v únoru Ústavní soud tu část volebního zákona, která definovala výpočet a způsob přidělení poslaneckých mandátů do volebních krajů, zrušil.

Dle nálezu Ústavního soudu jde totiž o „…neústavní problém vzniku Poslanecké sněmovny cestou čtrnácti separovaných voleb v samostatných volebních krajích bez vzájemného propojení výsledku voleb…“. A na tom novela, která prošla Sněmovnou, nezměnila ani čárku…

Mandáty se tedy politickým subjektům mají i nadále přidělovat na úrovni jednotlivých krajů resp. na základě výsledků v nich, prostřednictvím pomocí tzv. krajského volebního čísla, které vychází z poměru velikosti volební účasti v kraji a počtu mandátů, které mají být v onom kraji rozdělovány.

Což, mimo jiné, ve volbách silně zvýhodní ty politické subjekty (v letošním případě koalice), které disponují nejsilnější podporu ve velkých resp. v největších (Praha, Středočeský kraj, Jihomoravský kraj, Moravskoslezský kraj).

A tedy, pro celkový výsledek voleb a povolební poměr sil ve Sněmovně tak nebude (nemusí být) nejdůležitější celkový nominální počet obdržených voličský hlasů pro jednotlivé volební subjekty, ale spíše to, jak silné budou ve čtyřech největších volebních krajích, kde se mohou (a pravděpodobně i budou) letošní volby rozhodovat.

Riziko, že nějaký oprávněný subjekt toto ustanovení volebního zákona opět napadne soudně, je poměrně značné. Se všemi představitelnými důsledky.

Loterie druhého skrutinia

Dalším značným problémem z hlediska ústavnosti volební novely  je způsob přidělování mandátů volebně úspěšným politickým subjektům v tzv. druhém skrutiniu, tj. model přerozdělení poslaneckých mandátů, které politickým stranám, hnutím a koalicím nebyly přikázány v rámci prvního skrutinia.

Původně se tyto mandáty měly přidělovat politickým subjektům na základě rozhodnutí jejich vedení  do jimi vybraných volebních krajů – vždy tolik, kolik jich bylo danému subjektu vypočteno ve druhém skrutiniu. Tento způsob byl ovšem pro některé sněmovní strany nakonec nepřijatelný jako „nepřijatelné nadřazení vůle stranických sekretariátů nad vůli voličů“.

A tak byl schválen jiný způsob, tzv. přerozdělovací automat, na základě pozměňovacího návrhu předsedy Poslanecké sněmovny Radka Vondráčka.V druhém skrutiniu tedy v rámci jednotlivých politických subjektů obdrží mandáty jim (ve druhém skrutiniu) přikázané kandidáti podle pořadí volebních krajů určeného podle nejvyšších zbytků dělení v prvním skrutiniu.

A to může být skutečný problém z hlediska ústavnosti resp. z hlediska dodržení zásad poměrnosti volebního systému do Sněmovny, protože diskriminace kandidátů pocházejících z menších volebních krajů je naprosto zjevná.

A to právě proto,  že hlasy voličů se v prvním  skrutiniu převádějí na mandáty striktně odděleně, vždy pouze na základě volebních výsledku v jednotlivých volebních krajích. Tím pádem jsou i dělitele (tzv. krajská volební čísla), od nichž se má odvíjet stanovení pořadí  nejvyšších zbytků dělení v prvním skrutiniu pro přiřazování mandátů ve skrutiniu druhém, nestejně velké - stoupají s velikostí kraje (resp. s počtem oprávněných voličů, kteří se zúčastnili voleb).

A proto je nelogické a nespravedlivé stanovovat pořadí volebních krajů pro finální  přidělování mandátů ve druhém skrutiniu takto, pouze na základě porovnávání veličin rozdílné povahy, kdy kandidáti politických subjektů v menších krajích jsou de facto už předem diskvalifikování, jelikož krajská volební čísla v „jejich“ krajích významně nižší než krajská volební čísla v největších krajích – a to až o 50 procent, porovnáme-li nejmenší, Karlovarský kraj, s největším, Středočeským krajem.

Tato krajská volební čísla, na jejichž základě se budou vypočítávat a porovnávat zbytky dělení, se budou pohybovat od cca 15 000 (v Karlovarském kraji) do cca 22 000 (ve Středočeském kraji).

Vezměme si hypotetický modelový příklad: straně XY bude ve druhém skrutiniu přiřknut jeden mandát. Její dva nejvyšší zbytky dělení po prvním skrutiniu budou 14 999 hlasů (tzn. 0,99 mandátu) v Karlovarském kraji a v15 001 hlasů (0,68 mandátu) ve Středočeském kraji. Mandát na základě ustanovení volebního zákona obdrží příslušný kandidát ve Středočeském kraji.

Jakkoli tam straně XY v prvním skrutiniu chybělo ke zisku mandátu 6 999 hlasů a v Karlovarském kraji pouhý jeden jediný hlas!!! Pouze proto, že Středočeský kraj má více obyvatel a voličů.

Takové situaci zcela jistě reálně nastanou i v povolební praxi a mohou velmi pravděpodobně vyvolat i individuální stížnosti některých neúspěšných kandidátů na výsledek voleb resp. na konkrétní přidělení mandátu  uvnitř politických stran, hnutí či koalic.

Přičemž této situaci se dalo docela dobře předejít tím, že by se v rámci druhého skrutinia porovnávaly zbytky dělení po prvním skrutiniu nikoli v jejich absolutním (nominálním) početním vyjádření, nýbrž v podobě relativní – v přepočtu na desetinné číslo.

V tom smyslu, jakou procentuální část prvního nepřiděleného mandátu získal daný politický subjekt v kraji v prvním skrutiniu resp. jaká procentuální část mu ke zisku tohoto mandátu již v prvním skrutiniu chyběla. Tak, aby mandáty ve druhém skrutiniu v rámci stran, hnutí a koalic získali skutečně kandidáti v těch volebních krajích, kde ke zisku dalšího mandátu chyběl nejnižší počet hlasů – bez ohledu na  faktor velikosti kraje.

Lze dokonce i konstatovat, že aktuální nastavení podoby přidělování poslaneckých mandátů ve druhém skrutiniu  je založeno na využití tzv. většinového prvku, což narušuje povahu samotného volebního systému do Sněmovny, který má být poměrný, nikoli kombinací poměrného a většinového systému.

Tato změna už by byla možná pouze v tom případě, že by se novela volebního zákona vrátila ze Senátu zpět do Sněmovny, jelikož veškerá česká volební legislativa musí být oběma parlamentními komorami schválena v identickém znění. Což by ovšem současně znamenalo další časovou prodlevu v procesu schvalování zákona a jeho posun někam směrem až skoro k letním měsícům.

A to je je už termín opravdu šibeniční. Nehledě na to, že neexistence funkčního volebního systému do Poslanecké sněmovny už nyní např. znemožňuje konání předčasných voleb do dolní parlamentní komory, což je legitimní ústavní nástroj pro řešení vážnějších politických krizí typu té, co právě prožíváme.

Co je ještě reformovat? Systém kroužkování?

Novelizace pravidel pro volbu Poslanecké sněmovny zároveň otevírá prostor i pro širší debatu o tom, zda by si nějaké změny zasloužil i design dalších volebních systémů na jednotlivých úrovních českého politického systému. A pokud ano, tak jaké.

Než se ovšem, nejspíše někdy v blízké budoucnosti,  vydáme tímto směrem, zůstaňme ještě na chvíli u volebního systému do Poslanecké sněmovny.

Za úvahu by určitě stála např. reforma podoby hlasování resp. charakteru kandidátních listin ve smyslu způsobu a váhy tzv. preferenčního hlasování (kroužkování).

Nyní má každý volič možnost preferovat (zakroužkovat) maximálně čtyři kandidáty na krajské volební listině příslušného subjektu, přičemž k tomu, aby se kandidát na této listině posunul dopředu, je třeba, aby získal preferenční hlasy minimálně pěti procent voličů, kteří v daném kraji odevzdali hlas „jeho“ subjektu.

Pokud bychom chtěli tuto personalizaci posílit, je alternativou systém tzv. volných kandidátních listin resp. využití  finského modelu, který představuje opravdu efektivní a dostupnou možnost výběru a volby konkrétních kandidátů občany i v podmínkách poměrného volebního systému. Tento model spočívá v tom, že každý politický subjekt předkládá svůj seznam kandidátů v konkrétním obvodě v abecedním pořadí a volič “zakroužkuje“ pouze jednoho z nich. Hlas je tak tedy odevzdán jednak příslušnému subjektu, tak i  konkrétnímu kandidátovi.

Konečné pořadí kandidátů na listině  je tak ve finále  stanoveno pouze samotnými voliči, není vyžadována žádná hranice pro posun na kandidátce směrem vzhůru, záleží pouze na nominálním počtu preferencí. A tedy – mandáty, kterém v příslušném volebním obvodě politickému subjektu připadnou, obsadí odpovídající počet kandidátů s nejvyšším počtem preferenčních hlasů.

Hrozba a zjevná protiústavnost korespondenčního hlasování

V rámci debaty o úpravě volebního systému pro volby do Poslanecké sněmovny otevřely některé politické strany,  Piráti, STAN, ODS, KDU-ČSL a TOP 09,opět otázku možnosti zavedení korespondenčního hlasování pro tento typ voleb. Nyní zatím jen pro Čechy žijící, nebo zdržující se v době voleb, v zahraničí. Ovšem zástupci jmenovaných subjektů se nikterak netají tím, že po podzimních volbách, ve kterých očekávají vítězství a následné vytvoření společné sněmovní většiny a vlády,  nastolí variantu zavedení korespondenčního hlasování znovu - a tentokrát již pro všechny oprávněné voliče, včetně těch tuzemských.

Přitom tlak na zavedení korespondenčního  - ale i jakéhokoli jiného způsobu tzv. dálkového (např. elektronického) – hlasování postrádá jak racionální zdůvodnění, tak hlavně oporu v české Ústavě.Češi žijící v zahraničí (a samozřejmě i ti „domácí“) mají přece možnost účastnit se voleb, pokud o to mají opravdový zájem, standardním „fyzickým“ způsobem na příslušném (nejbližším) zastupitelském úřadu České republiky.

A není tedy nutné jejich procedurální volební právo radno rozšiřovat, nota bene za použití prostředků, které jsou jednoznačně za hranou ústavnosti. A to korespondenční způsob hlasování je.

Korespondenční (a jakékoli dálkové) totiž nepřípustně narušuje základní principy volebního práva, zejména tajnost, rovnost a přímost hlasování, což jsou naprosto zásadní konstanty způsobu provádění politických personálních voleb  v demokratických politických režimech.

Tajnost volby může být garantována pouze tehdy, jestliže má akt výkonu hlasovacího práva osobní a individuální charakter, když tento akt probíhá prostřednictvím fyzického vhození volebního lístku do volební urny  za plentou. Za přítomnosti volební komise, která celý proces hlasování kontroluje dle předem daných zákonných pravidel.

To u korespondenčního (ani u elektronického) hlasování není možné zaručit, jelikož nelze absolutně vyloučit možnost, že některé osoby hlasují pod „dozorem“ či dokonce pod nátlakem jiných osob.

Rovnost volebního práva znamená, že každý ve volbách odevzdaný hlas má stejnou váhu a že každý volič má v rámci výkonu volby naprosto stejné možnosti a podmínky. Tyto zásady korespondenční
(a elektronický) způsob hlasování rovněž zásadním způsobem narušuje.

Protože buď zavádí, pokud by platilo univerzálně, dvojí typ volby (ústavně konformní a zároveň náročnější fyzický způsob a naproti tomu jednodušší, avšak neústavní způsob dálkový), anebo rovnou určitou skupinu občanů neoprávněně zvýhodňuje oproti skupině jiné, a to v tom případě, pokud by právem volit korespondenčně disponovala pouze určitá skupina voličů, např. „zahraniční“ Češi. A při dálkovém způsobu hlasování nelze rovněž vyloučit ústavně nepřípustnou variantu, že určitá osoba hlasuje v daných volbách vícekrát.

A ani možnost, že pod jménem a identitou určité osoby disponující aktivním volebním právem hlasuje někdo úplně jiný,  kdo např. ani toto volební právo z nejrůznějších důvodů  nemá. Čímž je zase narušen princip přímosti hlasování, jelikož v dálkovém způsobu absentuje prvek volební komise, která je mocna každého voliče identifikovat a vyloučit eventualitu vícenásobné volby jednou a tou samou osobou.

Argumentů proti zavádění korespondenčního (resp. dálkového) hlasování do českého právního řádu je pochopitelně více, politického i praktického charakteru a vycházejících z – vesměs neblahých – zahraničních zkušeností s tímto typem volby. Pro potřeby tohoto textu prozatím setrvejme pouze u argumentace nejzásadnější, ústavní.

Praktická pomoc voličům

Odmítání zavedení dálkové formy hlasování do našich volebních systémů zároveň neznamená zavržení jakýchkoli jiných případných změn či úprav v procesu organizace voleb v České republice, které by mj. mohly vést ke zvýšení volební účasti – ovšem ústavně konformním způsobem.

Jedná se např. o reformu agendy  tzv. voličských průkazů, které občanům s volebním právem umožňují hlasovat kdekoli na území České republiky, kde se právě v okamžiku voleb nacházejí. Tyto průkazy se ovšem fyzicky vydávají pouze na obecních úřadech v místě trvalého bydliště voliče, což vyžaduje vynaložení určitých časových a finančních nákladů, cestování apod.

Přitom neexistuje jediný relevantní  důvod k tomu, aby tyto voličské průkazy nemohly našim občanům vydávat veškeré obecní (či městské) úřady v České republice, bez ohledu na místo trvalého bydliště žadatele. Anebo kontaktní místa veřejné správy (tzv. Czech POINTy) na našich poštách, podobně, jako je tomu např. u výpisu z rejstříku trestů apod. Tato zdánlivá drobnost by mohla být výrazným krokem vpřed a rukou, kterou stát podává svým občanům a voličům,

Ideálem, a nikoli z říše science-fiction, by v tomto ohledu mohl být stav, kdy každý oprávněný volič hlasuje v libovolné volební místnosti v ČR pouze na svůj občanský průkaz, přičemž opakovanému hlasování by zabránil sdílený elektronický registarční systém, kde by byl údaj o hlasování voliče XY zaznamenán a pokus o případnou „volební recidivu“ by byl při jakékoli jeho další registraci odhalen.

Časovaná bomba koalic

Jednou z částí volebního zákona, kterou Ústavní soud v únoru zrušil, bylo ustanovení o tzv. aditivních uzavíracích klauzulích pro volební koalice. Jednalo se  o normu, která vyžadovala, aby volební spojenectví dvou politických subjektů (stran či hnutí) pro postup do skrutinia, kde probíhá již samotné přidělování poslaneckých mandátů, získala v celostátním měřítku minimálně 10 procent ze všech odevzdaných hlasů, spojenectví tří takových subjektů 15 procent a aliance čtyř a více společně kandidujících subjektů pak 20 procent z celostátně odevzdaných hlasů.

Novela volebního zákona pravidla pro kandidující koalice zmírnila. Napříště tak bude alianci dvou politických subjektů ke vstupu do Sněmovny postačovat celostátní zisk 8 procent hlasů a souručenstvím tří a více subjektů pak 11 procent hlasů. Potud žádný problém. Problémem ovšem je, nejen v kontextu aktuální předvolební situace, skutečnost, že volební zákon vůbec neobsahuje definici termínu „koalice“. Což může při převodu voličských hlasů na mandáty generovat nemalé problémy  - resp. může to vyvolat povolební soudní stížnosti včetně tlaku na arbitrární přerozdělení poslaneckých mandát tzv.“od zeleného stolu“.

Z jednoduchého důvodu: Zatímco některá předvolební  spojenectví (Piráti s hnutím STAN a uskupení SPOLU /ODS, TOP 09, KDU-ČSL) se odpočátku deklarují jako volební koalice, které tím pádem budou muset překonávat pro vstup do Sněmovny laťku v podobě vyššího kvóra (8 resp. 11 procent hlasů ), než jaké platí pro samostatně kandidující politické strany a politická hnutí (5 procent hlasů), jiné předvolební sestavy (Trikolóra, Svobodní a Soukromníci resp. ČSSD se Stranou zelených) se označují a vydávají za volební subjekty s jednou společnou kandidátní listinou, pro které platí ona nižší, pouze pětiprocentní klauzule.

Klasik by řekl, že je to poněkud nečestné a nesportovní. To sice ano, ale s pouhým tímto rčením si volební senáty správních soudů s případnými stížnostmi na výsledek voleb nevystačí.

Proto se v rámci projednávání novely volebního zákona ve Sněmovně pokusila poslankyně hnutí SPD Monika Jarošová tuto legislativní mezeru zaplnit, když navrhla definici volební koalice do tohoto právního předpisu doplnit. A to ve znění „Koalicí je subjekt kandidující ve volbách do Poslanecké sněmovny, jehož kandidátní listiny jsou tvořeny členy nebo kandidáty více než jedné politické strany nebo politického hnutí registrovaného Ministerstvem vnitra ČR,
které ve stejných volbách nekandidují samostatně prostřednictvím vlastních kandidátních listin.”.

Jasné, logické, stručné, jednoznačné a srozumitelné. Nabízí se použít bonmot, že právě to asi bylo důvodem k tomu, že byl tento návrh Sněmovnou zamítnut. Pokud ovšem budou po volbách spory o to, co je a není volební koalice, rozhodovat Nejvyšší správní soud popř. Ústavní soud, už to, po všech peripetiích, které jsme se soudními zásahy do naší volební legislativy a volební praxe již zažili, zas až tak velká legrace nebude…

Mnohá problematická místa vyzývající k příslušným změnám obsahují i volební zákony upravující systémy voleb do Senátu, krajských či (tam hlavně) obecních zastupitelstev. Ale o tom až někdy příště…