Ilona Švihlíková: Sankce – počátek války mezi Západem a Ruskem?
Sankce – počátek války mezi Západem a Ruskem?
Doc. ing. Ilona Švihlíková, PhD.
Sankce – počátek války mezi Západem a Ruskem?
recenzoval prof. Leonid G.Bělkin, DrSc.
Základní definice praví, že ekonomické sankce jsou restrikcemi v oblasti mezinárodního obchodu a financí, které jedna země (nebo skupina zem) uvaluje na jinou zemi (země) z politických důvodů. Wikipedie ještě přidává, a tohoto důvodu si povšimněme, že sankce mohou být aplikovány z důvodu očekávání domácího politického zisku.
Než se podíváme konkrétněji na dopad sankcí a na konkrétní případ Západ X Rusko, je třeba si uvědomit několik souvislostí.
Používání ekonomických sankcí v éře globalizace, tedy vrcholného propojení jednotlivých subjektů mezinárodních vztahů, nemůže mít jen jeden směr či dopad. Sankce se nutně, i když např. různými zprostředkujícími způsoby dotknou toho, kdo o jejich uvalení rozhodl. Proto je důležité analyzovat nejen dopady na „postiženou“ zemi, ale také na vykonavatele rozhodnutí. Právě takovýto hlubší pohled může odhalit řadu dalších motivací, ať již geopolitických, nebo sektorových, tj. např. negativní zasažení sektoru, který má dlouhodobě s vládou rozpory apod. Na uvalení sankcí mohou být různé reakce. Postižená země může hledat jiné obchodní a finanční partnery. To je aktuální zejména za současné situace, kdy dominance Západu upadá, objevují se a rozvíjejí nové struktury, např. zemí BRICS. Další reakcí je pokus o obranu rozvojem domácích struktur, tj. soběstačností v dané oblasti. Tato reakce může být do budoucna, v případě eskalace konfliktu, ale i nestabilních mezinárodně-ekonomických vztahů velmi vhodná. V řadě oblastí se hovoří o nutnosti zajištění soběstačnosti i ze strategických důvodů, velmi často je to energetiky a zemědělství. Sankce mohou vyvolat, zejména jedná-li se o velmoc, jakou je např. Rusko, kontra-sankce, a může se rozvinout velmi nebezpečná forma tzv. obchodní války. V situaci napjaté socio-ekonomické situace se logicky takové pokusy objevují. Vzpomeňme na brazilského ministra financí, který již v roce 2009 tento termín použil v souvislosti se snahou řady zemí provádět tzv. kompetitivní devalvace, tedy uměle snižovat hodnotu své měny a tím podporovat export. Sankce tedy mohou být vedeny nejen politickým motivem, ale i motivem získání určité ekonomické výhody na úkor jiné země. Tím by se uvalení sankcí blížilo politice „ožebrač svého souseda.“ Jak uvidíme, je tomu tak i v případě sankcí uvalených na Rusko, i když v poněkud jiné podobě, než se na první pohled může zdát.
Jaké jsou obecné dopady sankcí? Někteří analytici mezinárodních vztahů se domnívají, že sankce jsou považovány za alternativu vůči ozbrojenému konfliktu (válce) s tím, že nejvíce zasáhnou obyvatelstvo. V případě autoritativních režimů neodpovídají výsledky dopadů sankcí původním (tj. deklarovaným) očekáváním. Autoritativní režimy se naopak mohou více uzavřít, a spíše než podporovat politickou změnu (ať už si ji ten, kdo sankce uvaluje, představuje jakkoliv) se naopak semknout za současným politickým vedením. V takových případech jsou sankce kontraproduktivní.
Liší se názory na efektivitu sankcí. V jedné z rozsáhlejších studií najdeme informaci, že zhruba ve třetině případů vedly sankce k cíli, kterým byla – mimo jiné – také změna režimu. Robert Pape ovšem studoval dlouhodobé dopady sankcí, tj. zda změna, kterou stát, či skupina zemí uvalily měla dlouhodobější trvání. V takovém případě klesla míra úspěšnosti sankcí na pouhé 4%.
Empirické dopady proto nenasvědčují tomu, že by sankce vedly k zamýšlenému cíli. Exemplárním příkladem je padesát let trvající sankce Spojených států na Kubu, které nevedly ani v nejmenším ke změně režimu, jen ochudily kubánskou ekonomiku a obyčejné Kubánce.
Sankce je proto někdy možno vnímat také v kontextu: udělat něco, aby bylo vidět, že se něco děje, když nechceme (prozatím?) jít do ozbrojeného konfliktu. Mohou být tedy i zástěrkou neschopnosti, či neochoty najít jiná řešení konfliktu, např. v diplomatické rovině. Mohou tedy i sloužit jako nástroj snahy neztratit tvář a předstírat tvrdý postoj, i když ten bude, i vzhledem k empirickým zjištěním a realitě globalizace, nejspíše kontraproduktivní.
USA a EU kontra Rusko
Sankce ze strany Západu (USA a EU, v určitých případech i zapojení Japonska) přicházely v určitých vlnách a měly různá zdůvodnění. První z reakcí bylo uvalení sankcí po připojení Krymu k Rusku. Sankce měly podobu zákazu vycestování, resp. obchodního styku se určitými osobami (včetně Igora Sečina), kteří se ocitli na seznamu. Zde EU podávala vysvětlení, že tyto sankce nemají být represivní, ale mají za cíl změnu chování dané země (Ruska).
Sankce následně pokračovaly a jejich vyostření bylo motivováno sestřelením civilního malajsijského letounu nad ukrajinským územím. Vyšetřování nebylo dosud ukončeno, ale přesto již – zcela nezodpovědně – krátce po zjištění skutečnosti zazněly hlasy, že tuto operaci bezesporu má na svědomí Rusko, aniž by byly předloženy důkazy. Situace se začala i emotivně vyostřovat a následně bylo přijato další kolo sankcí se zřetelnějším ekonomickým dopadem (pro obě strany), přičemž tato eskalace nadále (září 2014) pokračuje.
Tato vlna sankcí, které byly přijaty jak USA, tak i EU se týká finančních institucí a energetických firem. Spojené státy rozšířily zákaz transakcí na velké ruské energetické firmy – Rosněft a Novatek, a významné ruské banky Gazprombank a Vněšekonombank. Následovala EU s rozšířením sankčního seznamu, přičemž na konci července schválila sankce proti ruským bankám, které kontroluje vláda, ale také obchodní restrikce týkající se vývozu technologií pro energetický a vojenský průmysl.
Ani tato vlna sankcí nevedla k tomu, co by Spojené státy a EU nazvaly splněním cíle. Otázkou ovšem zůstává, co vlastně má být cílem sankcí namířených na Rusko. Pokud od začátku je konflikt na Ukrajině představován jako ruská agrese, jedná se o naprosté nepochopení. Mnohem pravděpodobnější se jeví situace, kdy Rusko má být prezentováno jako jasný agresor z jiných, ekonomických, ale především geopolitických důvodů, jak uvidíme dále. Při rozboru konfliktu není možné nevnímat katastrofálně chybnou politiku EU vůči Ukrajině, kterou má bohužel z velké části na svědomí, český komisař Š. Fülle. Snaha získat Ukrajinu pro Západ byla z jednosměrného tlaku EU jasně patrná, přestože od počátku bylo jasné, že ekonomicky vzato, nemá EU Ukrajině co nabídnout (USA klasicky nabízejí své vojenské instruktory a zbraně). EU nebyla ochotna zachránit před sociální devastací mnohem menší (a relativně bohatší) Řecko. Velká a ekonomicky velice zaostalá Ukrajina by potřebovala na obnovu své ekonomiky stovky miliard dolarů. Je tedy bohužel od počátku patrné, že Západ zneužil logické nespokojenosti obyčejných Ukrajinců se stavem jejich země, která se ještě nedostala na ekonomickou úroveň před rozpadem Sovětského svazu a která je ovládána klany (a nyní i armádami) oligarchů. Ukrajina měla a má cenu pouze jako geopolitická kořist Západu, která má za úkol oslabit Rusko a představovat další dílek v jeho systematickém obkličování. Jak dále uvidíme, takováto politika je pro EU naprosto nelogická, ale zato odpovídá zájmům jiné velmoci – Spojeným státům.
V září tohoto roku byly sankce proti Rusku dále rozšířeny. Postiženy mají být především ruský finanční, energetický a vojenský sektor. Sankce USA tentokrát namířily na největší ruskou banku – Sběrbank. Jako další slabá stránka Ruska, kromě přístupu na finanční trhy, byly vytipovány technologie pro těžbu hlubokomořské, polární a břidličné ropy. Spojené státy chtějí rovněž zakázat spolupráci ruských firem s energetickými firmami jako je Exxon Mobil či BP.
Evropský parlament dokonce přijal nezávaznou rezoluci o vyloučení Ruska ze systému SWIFT. SWIFT je dalším článkem, který Rusko spojuje s mezinárodními finančními trhy. Zablokování přístupu k SWIFTU, který sídlí v Belgii a spadá tak pod evropské právo, by znamenalo nesmírně závažné narušení obchodní a platebních toků. Nelze neočekávat, že by na takovéto vyostření Rusko neodpovědělo také svým dalším kolem sankcí. Již v srpnu ovšem informoval Itar-Tass, že byl schválen zákon pro vytvoření vlastní ruské převodní sítě. Zde opět vidíme, že Rusko by bylo postiženo krátkodobě, ale dlouhodobě by mělo možnost – i např. ve spolupráci s dalšími zeměmi – vytvořením vlastní finanční infrastruktury nějaké budoucí sankce v tomto ohledu zcela vyloučit, neboť by jeho transakce byly jen obtížně monitorovatelné. Zástupci SWIFT se ovšem velice ostře ohradili s tím, že takováto doporučení ohrožují jejich reputaci a že jednání tohoto typu je diskriminující. Nejedná se o první pokus znesnadnit provádění finančních transakcí. Kromě omezení přístupu k financím pro ruské banky, se také uvažovalo o restrikci v rámci sítí kreditních karet ovládaných Visa a Mastercard. I zde Rusko zareagovalo nutností vybudovat vlastní, národní síť plus zavedením restrikcí (kolaterál u centrální ruské banky) pro tyto dva kreditní systémy.
Jak vidíme, sankce prozatím vedly k tomu, že Rusko hledá jiné, než západní partnery. Západ si při sankcích nejspíše nedostatečně uvědomil, že jeho jasná převaha je již pryč a dominance trvá v určitých sektorech (finančnictví, Západ ovládá kapitálové struktury), ale to neznamená, že nelze najít alternativy, jak již národní, tak např. ve spojení se zeměmi BRICS.
Uvalení sankcí nezůstalo bez ruské odezvy. Zde je třeba také připomenout, že sankce jsou obvykle používány v situaci, kdy země, která má být postižena, je podstatně menší či ekonomicky slabší (uveďme Kubu, či Irán). To ale rozhodně není ruský případ. Jako víceméně všechny ekonomiky má ruská také řadu strukturálních slabostí – uveďme závislost na ceně ropy a zemního plynu, nedostatečnou diverzifikaci ekonomiky a další. Rusko je ovšem zemí, která se angažuje v alternativních uskupeních, ať již dominantně geopolitického charakteru (Šanghajská organizace spolupráce), či ekonomického (nově vznikající struktury zemí BRICS). Proto krátkodobě sankce Rusko mohou poškodit (oslabení rublu, horší přístup k refinancování ze západních struktur, hrozba vyčerpávání ruských devizových rezerv), ale dlouhodobě může Rusku – pokud při vytváření svých struktur, či se spřátelenými zeměmi uspěje – významně pomoci.
První odvetný krok Rusko učinilo v březnu, kdy také sestavilo seznam na některé americké občany, včetně Johna McCain. Rusko již tehdy zdůraznilo, že sankce jsou kontraproduktivním nástrojem. Seznam v Rusku nežádoucích osob byl následně také rozšířen na představitele Kanady.
Po zákazu vzájemně nevhodných osob Západ přiostřil a Rusko hned na začátku srpna reagovala zavedením tzv. zvláštních ekonomických opatření. Toto opatření zahrnuje roční embargo na zemědělské produkty ze zemí, které přijaly sankce proti Rusku. Opatření bylo specifikováno, jak z hlediska produktů (např. ovoce, zelenina, ryby, mléčné výrobky atd.) vůči Spojeným státům, EU, Norsku, Kanadě a Austrálii. Rusko je významným dovozcem zemědělských produktů. Potravinové exporty z EU tvořily téměř 12 mld. euro. Potravinové exporty z USA byly podstatně menší, necelá jedna miliarda eur. Rusko ten samý den také oznámilo uzavření svého vzdušného prostoru pro ukrajinská letadla.
Dopady sankcí
Obchodní vazby mezi EU a Ruskou federací jsou zcela logicky podstatně intenzivnější než vazby mezi USA a Ruskem. Roli hraje nejen geografická blízkost, ale také energetické propojení a kulturní vlivy a vztahy z předchozích období (především u zemí z tzv. nových zemí EU). Nelze ale nevnímat, že právě Rusko bylo v minulých letech považováno za atraktivní trh, který má velké technologické a modernizační potřeby, což jasně reflektovalo např. Německo.
Statistika WTO, Trade Profiles, uvádí, že v případě exportu bylo Rusko 4. nejdůležitějším externím partnerem EU. Jeho podíl na celkových exportech činil 7,3%, což vzhledem k celkovému objemu exportu EU je přes 158 mld. dolarů. Z hlediska importu ale bylo Rusko důležitější, hned po Číně zaujímalo druhou pozici. Jeho podíl na importech do EU činil 11,9%, což je téměř 274 mld. dolarů.
Samostatnou otázkou je vysoká závislost EU na ruských energetických importech, které jsou zvýrazněny širokou ruskou infrastrukturou (ropovod Družba, plynovod Nord Stream a plánovaný, byť s řadou kontroverzí plynovod South Stream).
Naproti tomu, v případě Spojených států Rusko nefiguruje v první pětce ani v exportu, ani v importu. Jak uvádí americké statistiky, export do Ruska činil v roce 2013 něco přes 11 mld. dolarů, import přes 27 mld. dolarů. Spojené státy měly tedy s Ruskem zápornou bilanci. Mnohem důležitější ovšem je, jak masivně se liší objem obchodu EU od Spojených států. Objem exportu je pro EU 14x větší, objem importu 11x větší. Je tedy zcela jasné, že sankce se musí EU dotknout mnohonásobně silněji než Spojených států.
Pro přesnost ovšem dodejme, že EU je hlavním ruským partnerem jak při exportu, tak importu (přes 40% obé), přičemž Čína následuje na druhém místě s větším odstupem.
EU je celkově čistým dovozcem energií. Rusko má silnou pozici zejména u zemního plynu (hodnotový podíl 41%), následováno Norskem (32%) a Alžírem (14%). Tato vysoká závislost jednak souvisí s ruskou infrastrukturou a také nepochybně s tím, že Rusko má jedny z největších světových rezerv zemního plynu (po Iránu). Zdůrazněme, že právě u zemního plynu je infrastrukturu zcela zásadní, neboť ze své povahy zemní plyn neumožňuje tak velkou flexibilitu jako ropa. Ropná infrastruktura může být snadněji suplována ropnými tankery, zatím zpracování a doprava LNG (zkapalněného zemního plynu) je podstatně technologicky i finančně náročnější. U ropy je Rusko stále na prvním místě (hodnotový podíl 33%), následováno řadou dalších zemí s nižšími podíly, jako např. Norsko, Nigérie, Saúdská Arábie a další. Jak zdůrazňuje EU, je třeba se také podívat na důležitost trhu EU pro Rusko, neboť závislost je vzájemná. Jak pro zemní plyn, tak pro ropu je EU nejdůležitějším ruským obchodním partnerem, s podílem cca 70% u obou produktů.
Podobná situace závislosti panovala i u zemědělských produktů. I zde v importu do Ruské federace dominovala EU. Významnější podíly jiných zemí najdeme spíše výjimečně, např. u hovězího masa Spojené státy, u ryb a mořských produktů Norsko. Je třeba uvést, že Rusko není potravinově soběstačné, a import zemědělských produktů pode WTO tvoří přes 13% jeho celkových dovozů. Jedná se tedy o velice významnou položku, který je pod tlakem sankcí přesměrována do jiných zemí, což pro zemědělce EU přináší značné ztráty. Rusko si vytipovalo země, ze kterých může dovézt nutné potraviny. Přehled možností přinesla agentura Itar-tass. Např. u hovězího masa uvádí Brazílii, Uruguay či Argentinu, u ovoce a ořechů Čínu, Turecko, Srbsko či Irán, u sýrů Nový Zéland, Bělorusko a Srbsko. Ruské embargo bylo zavedeno na rok, což může být dost dlouhá doba na to, aby Rusko své importní potřeby v této oblasti přeorientovalo a aby EU ztratilo tyto trhy na dlouhá léta. Důslednějším krokem by ovšem bylo obnovení ruské potravinové soběstačnosti, neboť i přes klimatické obtíže, k tomu má dostatečné podmínky. Embargo se může stát motivací pro ruské zemědělství, ale pak nesmí zůstat jen u přeorientování obchodu. Uvědomme si ztráty pro evropské zemědělce. Evropská zemědělská politika produkuje značné přebytky, které jsou následně za pomocí dotací vyváženy do zemí mimo EU. Ztráty se netýkají pouze těch zemí, pro které byl export zemědělských produktů důležitý, jako např. Polsko či pobaltské země. Řetězovitý efekt nutně vede k tomu, že se na trzích ostatních zemí objeví produkty, které se budou zemědělci ze všech sil (i za minimální ceny) udat jinde. Pád cen může být pro spotřebitele sice krátkodobě zajímavý, ale z hlediska celého sektoru má likvidační účinek. I proto musela EU přislíbit kompenzace, ale z hlediska dlouhodobého bude muset zřejmě hledat jiné trhy, což se bez dalších dotací těžko obejde.
Geopolitické souvislosti sankcí
Při dopadu sankcí se samozřejmě nelze jen technicky omezit na hlavní čísla a tendence. Základním rámcem, ve kterém sankce probíhají, jsou geopolitické pohyby, které bychom mohly stručně shrnout do teze o postupném úpadku Západu a o nárůstu vlivu jiných struktur, např. zemí BRICS. Spojené státy jsou si své situace samozřejmě vědomy, a tak se různými nástroji snaží zpomalit svůj pád, resp. zabrzdit rozvoj zemí, které chápou jako geopolitické a ekonomické rivaly. To jsou zejména Rusko a Čína. Jedním z nástrojů je, již delší dobu, obkličování Ruska zeměmi NATO. Slib, že se NATO nebude šířit na Východ, upadl v prach, jak také kritizoval V. Putin ve svém slavném mnichovském projevu. Zasaďme si navíc ukrajinskou krizi do kontextu světového dění. Neustále se rozšiřující pás zhroucených států (od Nigérie, po Libyi, Irák až k Afghánistánu) může být ukázán jako výsledek chybné americké zahraniční politiky. Ale může být také interpretován jako záměr vyvolávat a šířit chaos, který „ospravedlní“ další vojenské nasazení Spojených států a tím pádem i zakázky pro páteř ekonomiky USA – vojensko-průmyslový komplex. Destabilizace okolí jak Ruska, tak i Číny je sice hrou s ohněm, ale v případě odchodu hegemona se může stát pro některé kruhy přijatelnou taktikou.
Je třeba také vnímat pohyby ve směru vytváření ekonomických bloků, které souvisejí i s útlumem pokroku v rámci Světové obchodní organizace a s problémy multilaterálního vyjednávání zvláště. Již krátce po krizi představil Vladimír Putin, tehdy v roli premiéra, německé kancléřce plán kooperace EU s Ruskou federací. Tento plán na harmonickou zónu od Lisabonu po Vladivostok byl Německem odmítnut, přestože by z ekonomického hlediska dával smysl. Ne nadarmo, ruská strana zdůrazňovala komplementárnost ekonomik EU a Ruské federace i společné vazby. Asi by se nejednalo o zónu volného obchodu, ale série smluv v různých oblastech mohla prospět jak EU, tak i Ruské federaci a prostor významně zastabilizovat. Po odmítnutí se Rusko začalo více orientovat na jiný projekt: Euroasijskou unii, která ale pro Rusko nepřinese tak velké benefity, jako by mělo hlubší partnerství s EU.
Po odmítnutí Ruska, začaly (utajeně) evropské elity rozhovory se Spojenými státy ohledně tzv. Transatlantického partnerství, tj. smlouvy TTIP. Díky Wikileaks a občanskému tlaku máme přeci jen o něco více informací než na začátku. Jednání o TTIP je nesmírně sporné z mnoha důvodů: ať to jsou již odlišné standardy (nižší u USA) v oblasti sociální, či environmentální, arbitrážní doložky mezi soukromými investory a státy apod. Je důležité také říci, že simultánně s TTIP jsou Spojené státy i zapojeny do jednání o TPP, tj. Transpacifickém partnerství. Letmý pohled na mapu ukazuje, že vyčleňovány jsou jak Rusko, tak Čína, kterou návrh TPP přímo obkličuje. TTIP je tedy nástrojem, jak dostat EU pod americký vliv, a to jak pomocí společné regulace, či arbitráží a odtrhnout ji od Ruska. Takováto politika může být v zájmu Spojených států (uchování, resp. prodloužení hegemonie), ale bezesporu ne EU. Pokud bude EU americké návrhy akceptovat, stane se beranidlem v geopolitické hře, jejíž důsledky evropské elity nechtějí nebo neumějí odhadnout. Řečeno zcela natvrdo, není v zájmu EU se od Ruska odtrhnout, a Rusko vehnat na východní vektor, neboť není v zájmu EU dělat Spojeným státům užitečného idiota. Stejně tak není vůbec v evropském zájmu probouzet v Rusku snahy se od Evropy zcela odtrhnout (což se již děje) a vydat se pouze východním směrem. Jistě třeba chápat, že ruská politická kultura, i socio-ekonomické podmínky se liší od evropských, to ale není nepřekonatelnou překážkou v hledání souladu v těch oblastech, kde vazby mezi EU a Ruskem existovaly a existují. V základech teorie chaosu je postulát, že meze chaosu jsou tvořeny právě komunikací – tedy v řeči geopolitiky diplomacií.
Snad ještě poznámka k energetice. Právě energetická vazba mezi EU a Ruskem je jak Spojenými státy, tak kruhy, které si přejí odtržení od Ruska, vnímána jako hlavní překážka. I z těchto důvodů je činěn intenzivní nátlak na bulharskou vládu, aby zablokovala stavbu jižního plynového koridoru (South Stream). Zároveň jsou uváděny nadšené prognózy, týkající se možného vývozu břidličného plynu ze Spojených států do EU. Tím by se měla jednak odstranit závislost EU na ruských energetických zdrojích, zvýšit vazba na Spojené státy (a ta by nutně měla další bezpečnostní dimenzi), a významně ekonomicky oslabit, či přímo zničit Rusko. Ponechme stranu logický fakt, že chtít ekonomicky zničit takovou zemi jako je Rusko, je šílenost sama o sobě, a že v zájmu těch, kteří usilují o mír je naopak stabilní a prosperující Rusko. Takové, které nebude pociťovat tlak probouzet démony, které jsou i v něm přítomny, a nahradit politiky jako je V. Putin iracionálními šílenci, kteří by měli k dispozici jaderný arzenál.
Při nadšení panující kolem břidličného plynu se zapomíná na řadu důležitých faktů. Vybudování infrastruktury pro zkapalňování zemního plynu je velice drahé. Pohybujeme se v miliardách dolarů. Takovéto investice jsou nejen drahé, ale také technologicky náročné a nelze je vybudovat z roku na rok. Je jasné, že by se cena investic (závody na zkapalňování plynu, dopravu speciálními tankery a následnou úpravu zpět do stavu plynu a vpuštění do evropské soustavy) projevila na ceně zemního plynu. Boom na americkém trhu vedl k ceně za jednotku plynu okolo dvou, tří dolarů, zatímco na asijském trhu, který je právě závislý na dovozu LNG se cena pohybuje kolem 16-17 dolarů za jednotku. Jsou tu i další varující fakta. Příliš málo pozornosti se věnuje stavu polí s břidlicí ve Spojených státech. Jejich výtěžnost je mnohem menší, než se očekávalo a firmy operující v tomto odvětví jsou silně závislé na přílivu levných úvěrů, tedy na pokračování politiky kvantitativního uvolňování. Řada firem se dostala do červených čísel a pokud těžba nebude rychle pokračovat, čeká je bankrot. Je zde řada indikátorů, že trh s břidličným plynem není nic jiného než další z mnoha bublin. Pokud tomu tak je, pak Spojené státy i jejich spojenci věří vlastní propagandě.